Zákon o státní službě

Po dlouhých letech diskuzí nabyl 1. 1. 2015 plné účinnosti zákon o státní službě (dále jen "ZSS") uveřejněný pod č. 234/2014 Sb. Výslovně uvedená ustanovení upravující činnosti potřebné k jeho následné realizaci nabyla účinnosti již 6. 11. 2014, kdy byl zákon ve Sbírce zákonů vyhlášen (§ 13 ZSS) vymezující působnost Ministerstva vnitra ČR, §§ 184-187 ZSS upravující první systemizaci pracovních míst, náměstka pro státní službu, vedoucího služebního úřadu a státního tajemníka. Dnem vyhlášení ZSS bylo také § 202 ZSS zrušeno Generální ředitelství státní služby, které však reálně nikdy nevzniklo, a § 206 ZSS byl kromě dalších právních předpisů zrušen zákon č. 218/2002 Sb., označovaný jako služební zákon. Ten byl sice od roku 2002 platnou součástí právního řádu, jeho účinnost však byla stále odkládána, až jej nakonec ZSS zrušil úplně, aniž by kdy účinnosti nabyl.

Ačkoliv lze nalézt určité shodné prvky mezi oběma zákony, je ZSS novou komplexní úpravou služebních poměrů mezi státními zaměstnanci a správními úřady. Komplexní proto, že upravuje všechny vztahy státních zaměstnanců, i když v některých institutech (např. služební doba, dovolená, překážky v práci, náhrada škody, abych vyjmenovala alespoň ty nejvýznamnější) deleguje úpravu na výslovně vyjmenovaná ustanovení zákoníku práce, tj. zákon č. 262/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZP") a upravuje pouze některé odlišnosti. Volba tohoto legislativního způsobu úpravy není ale určitě nejzdařilejší. Služební poměr je na rozdíl od pracovněprávních vztahů veřejnoprávním vztahem. Pracovní poměr a jiné pracovněprávní vztahy jsou vztahy soukromoprávní, ty jsou postaveny na rovném postavení účastníků a účastníci mohou sjednat práva a povinnosti odchylně, nejsou-li v tom výslovně právní úpravou omezeni (§ 4a ZP). Tento princip se však u veřejnoprávních vztahů neuplatní. "Pro ně je naopak charakteristický prvek nadřízenosti a podřízenosti v různých formách a intenzitě a je založena způsobilost autoritativně rozhodovat jednou stranou právního vztahu o právech a povinnostech strany druhé; základní metodou právní regulace je zde rozhodnutí orgánu veřejné moci" (usnesení Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 25 Cdo 1211/2001, ze dne 24. 4. 2002). Použití úpravy zákoníku práce, pokud ji ZSS deleguje, není proto vhodným legislativním řešením, protože při praktické aplikaci budou určitě vznikat problémy.

Zákon o státní službě je právní normou rozsáhlou, obsahuje více jak 200 paragrafů a k dnešnímu dni (17. 7. 2015) bylo vydáno již 15 prováděcích předpisů (vyhlášky či nařízení):

• č. 302/2014 Sb., o katalogu správních činností,

• č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců,

• č. 4/2015 Sb., kterým se stanoví obor služby,

• č. 63/2015 Sb., o vzoru průkazu státního zaměstnance pověřeného vykonávat ve služebních úřadech kontrolu ve služebních vztazích státních zaměstnanců,

• č. 92/2015 Sb., o pravidlech pro organizaci služebního úřadu,

• č. 106/2015 Sb., o oborech státní služby,

• č. 134/2015 Sb., o podrobnostech služebního hodnocení státních zaměstnanců a vazbě výsledku služebního hodnocení na osobní příplatek státního zaměstnance,

• č. 135/2015 Sb., o dalších překážkách ve státní službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat,

• č. 136/2015 Sb.. o rovnocennosti některých zkoušek a odborných kvalifikací zvláštní části úřednické zkoušky,

• č. 137/2015 Sb., o dalších případech, ve kterých lze přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou,

• č. 144/2015 Sb., o výkonu státní služby z jiného místa a pravidlech pro vytvoření předpokladů sladění rodinného a osobního života s výkonem státní služby,

• č. 145/2015 Sb., o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu,

• č. 161/2015 Sb., o výkonu státní služby na služebním působišti mimo území České republiky ve svátek,

• č. 162/2015 Sb., o podrobnostech úřednické zkoušky,

• č. 175/2015 Sb., o zkoušce z českého jazyka pro žadatele o přijetí do služebního poměru, kteří nejsou státními občany České republiky.

Zákon o státní službě však začal být reálně aplikován až 1. 7. 2015, protože do té doby neexistovala žádná systemizovaná služební místa. Ta byla vymezena až první systemizací schválenou vládou přijatou podle § 184 ZSS. K 1. 7. 2015 došlo ze zákona (§ 188 ZSS) ke vzniku služebního poměru u představených, tj. dosavadních vedoucích zaměstnanců ve správních úřadech, vykonávajících činnosti obdobné činnostem podle § 5 ZSS. Za nerovnost se považuje, že tito vedoucí zaměstnanci nemuseli splňovat předpoklady, které jinak žadatel o přijetí do služebního poměru musí podle § 25 ZSS splňovat. Také ostatní (nevedoucí) zaměstnanci vykonávající činnosti podle § 5 ZSS mají nárok na přijetí do služebního poměru, musí ale předpoklady upravené § 25 ZSS splňovat a navíc musí o přijetí do služebního poměru nejpozději do 31. 8. 2015 požádat. Jestliže zaměstnanec o přijetí do služebního poměru ve stanovené lhůtě nepožádá, jeho pracovní poměr sice nadále trvá, nejdéle však do 30. 6. 2017, kdy jeho pracovní poměr zanikne ze zákona. V přechodných ustanoveních k zákonu, která jsou neobvykle rozsáhlá, někdy se označují jako samotný zákon v zákoně, jsou upraveny další postupy při přechodu z pracovního do služebního poměru ve vazbě na dosažený věk 70 let, protože tato věková hranice je maximální pro trvání služebního poměru, v závislosti na sjednaném pracovním poměru na dobu určitou či neurčitou anebo na tom, zda u zaměstnance trvá překážka v práci či nikoliv.

Předmětem článku nemůže být vzhledem k rozsáhlosti právní úpravy komplexní výklad, ale pouze obecná informace o obsahu zákona a jeho nejvýznamnějších úpravách charakterizujících právě státní službu.

PŘEDMĚT ÚPRAVY A ROZSAH PŮSOBNOSTI

Zákon o státní službě upravuje:

a) právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu,

b) organizační věci státní služby,

c) služební vztahy státních zaměstnanců,

d) odměňování státních zaměstnanců,

e) řízení ve věcech služebního poměru.

Dále upravuje organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu, tj. v pracovním poměru nebo na základě dohody o provedení práce či pracovní činnosti (§ 3 ZP).

V § 2 ZSS taxativním výčtem uvádí, na které osoby či zaměstnance ve správních úřadech se zákon nevztahuje (např. člena vlády, jeho poradce, zaměstnance, který vykonává další činnost pro člena vlády, vedoucího Úřadu vlády ČR a další vyjmenované. ZSS se nevztahuje také na zaměstnance, který ve správních úřadech vykonává pouze pomocné, servisní nebo manuální práce, nebo na zaměstnance, který výkon takových prací řídí, organizuje a kontroluje.

Správním úřadem se pro účely ZSS rozumí ministerstvo a jiný správní úřad, jestliže je zřízen zákonem a je zákonem výslovně označen jako správní úřad nebo orgán státní správy (ty jsou převážně zřízeny zákonem č. 2/1969 Sb.). Správní úřad se považuje za služební úřad a za ty se považuje státní orgán nebo právnická osoba, o kterých tak stanoví jiný zákon. Mezi tyto služební úřady patří např. ČSSZ a její územní pracoviště, Finanční úřady, Úřad práce.

V § 5 ZSS se vymezuje ZSS obsah služby. Stanoví její věcný obsah, tj. upravuje výčet činností, které správní úřady konají (např. příprava návrhů právních předpisů a zajišťování právní činnosti, příprava mezinárodních smluv a předpisů Evropské unie nebo jiné mezinárodní organizace, příprava návrhů koncepcí, strategií a programů, řízení a usměrňování činnosti jiných správních úřadů, organizačních složek státu, které nejsou správními úřady, nebo orgánů veřejné moci, které nejsou správními úřady, vytváření a správa informačních systémů veřejné správy podle jiného zákona, státní statistická služba atd.). Obory služby v podrobnostech upravila vláda nařízením č. 4/2015 Sb.

Zákon definuje nejenom pojem státního zaměstnance, tím je fyzická osoba, která byla přijata do služebního poměru a zařazena na služební místo nebo jmenována na služební místo představeného k výkonu některé z činností uvedených v § 5 ZSS, ale také závazně stanoví služební označení pro služební místa státních zaměstnanců v závislosti na stanoveném vzdělání požadovaném pro dané služební místo (referent - střední vzdělání s výučním listem, odborný referent - střední vzdělání s maturitní zkouškou, vrchní referent - vyšší odborné vzdělání, rada - vysokoškolské vzdělání získané studiem v bakalářském studijním programu, odborný rada nebo vrchní rada - vysokoškolské vzdělání získané studiem v magisterském studijním programu). Odchylky v označení jsou upraveny v ministerstvech a v Úřadu vlády. Představeným je státní zaměstnanec, který je oprávněn vést podřízené státní zaměstnance, ukládat jim služební úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat výkon jejich služby a dávat jim k tomu příkazy (obdobně jako je tomu u vedoucího zaměstnance v pracovním poměru podle § 11 ZP). § 6 ZSS upravuje také služební označení představených v ministerstvech a v Úřadu vlády

Hlavní působnost ve služebních vztazích má podle § 13 ZSS Ministerstvo vnitra ČR, jehož působnost vykonává nově vytvořená sekce pro státní službu, která je organizační jednotkou MV. § 13 ZSS nabyl účinnosti ihned dnem vyhlášení ZSS, tj. dnem 6. 11. 2014, aby byl zajištěn plynulý přechod dosavadních zaměstnanců z pracovního poměru do služebního a aby byla zajištěna organizační příprava pro fungování státní služby. Ministerstvo vnitra připravuje návrh systemizace služebních míst na základě návrhů služebních orgánů a vyhodnocuje její dodržování, koordinuje zpracování návrhů organizačních struktur služebních úřadů, koordinuje systém hodnocení státních zaměstnanců, koordinuje jejich vzdělávání a připravuje vzdělávací programy a rámcová pravidla pro jejich vzdělávání, hodnotí vytváření podmínek pro sladění rodinného a osobního života s výkonem služby služebními úřady a předkládá o tom jednou ročně zprávu vládě, případně plní další úkoly stanovené zákonem.

Jedním ze zásadních požadavků na to, co musí zákon o státní službě vymezit, bylo, aby byla stanovena pravidla pro stanovení počtu služebních míst u jednotlivého služebního úřadu, aby správní řady samy nemohly svou organizační strukturu měnit a počet služebních míst libovolně navyšovat. Zákon proto stanoví v § 17 ZSS až 19 ZSS závazná pravidla pro tvorbu systemizace. Návrh systemizace vypracuje Ministerstvo vnitra ČR v dohodě s Ministerstvem financí ČR na základě návrhů služebních orgánů, které mu je v termínu stanoveném Ministerstvem vnitra ČR předkládají prostřednictvím příslušných ústředních správních úřadů. Systemizace vychází ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu, a stanoví pro každý služební úřad:

• - počet služebních míst státních zaměstnanců, kteří nejsou představenými, klasifikovaných platovými třídami,
• - počet služebních míst představených klasifikovaných platovými třídami,
• - objem prostředků na platy státních zaměstnanců,
• - počet služebních míst, u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu nezbytným požadavkem státní občanství České republiky,
• - počet služebních míst, u kterých se stanoví zákaz se po skončení služebního poměru přímo nebo nepřímo podílet na podnikání nebo jiné činnosti podnikatelů nebo být jejich společníkem nebo členem v oboru, který je shodný s příslušným oborem služby, nebo být v pracovním nebo obdobném poměru k podnikateli v takovém oboru (zákaz konkurence).

Systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. První systemizaci podle § 184 ZSS schválila vláda ke dni 1. 7. 2015. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu. Není-li systemizace schválena do 31. 12., použije se pro následující kalendářní rok dosavadní systemizace. Služební místa a finanční prostředky na platy státních zaměstnanců podle schválené systemizace nelze použít pro jiný účel. Změna systemizace poté, co nabyla účinnosti, je-li jejím důsledkem změna počtu služebních míst, objemu prostředků na platy státních zaměstnanců nebo změna platové třídy státního zaměstnance o více než jednu třídu dolů nebo o dvě třídy nahoru, je přípustná jen tehdy, dojde-li ke změně působnosti správního úřadu nebo k podstatné změně podmínek, za kterých byla systemizace schválena.

SLUŽEBNÍ POMĚR

Státní zaměstnanci vykonávají službu zpravidla ve služebním poměru na dobu neurčitou. Na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance. Další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, jsou upraveny nařízením vlády č. 137/2015 Sb., např. je-li třeba jejím prostřednictvím zajistit splnění časově omezeného úkolu služebního úřadu nebo zajistit plnění úkolů za státního zaměstnance, kterému byla povolena kratší služební doba, nebo bude-li tato osoba vyslána k výkonu zahraniční služby.

Do služebního poměru nelze přijmout osoby uvedené v § 33 ZSS, výkon těchto činností či funkcí představuje překážku pro přijetí do služebního poměru (např. soudci,…