Asi málokterý zaměstnavatel by si dovolil prohlásit, že nemá určité obavy z toho, že u něho bude ze strany některého z kontrolních orgánů provedena kontrola. Zaměstnavatelé totiž často kromě možného strachu z výsledku kontroly, resp. z možného zjištění, že došlo k porušení právních předpisů, pociťují i určité obavy a tíseň již jen ze samotné skutečnosti, že by u nich měla kontrola proběhnout. Tyto obavy dle mého názoru do značné míry vyvěrají z toho, že zaměstnavatelé mnohdy nemají zcela přesné představy o tom, co můžou od kontroly očekávat a jaký bude její průběh. Cílem tohoto článku je tak proces kontroly blíže osvětlit a upozornit na některé případné obtíže, jež se můžou v souvislosti s kontrolou vyskytnout, a jak se těmto obtížím vyhnout. Při tomto bude postupováno chronologicky a průběh kontroly tak bude pro lepší přehlednost a srozumitelnost popsán tak, jak jednotlivé "fáze" kontroly na sebe časově navazují.
Doufám, že tímto příspěvkem alespoň trochu napomohu tomu, aby kontroly přestaly být určitým "strašákem" a naopak byly vnímány tak, jak by dle mého názoru být vnímány měly, tj. nikoliv jako zbytečná zátěž zaměstnavatelů, ale jako důležitý nástroj k tomu, aby příslušné právní předpisy byly dodržovány a aby tak nedocházelo např. k tomu, že nepoctiví zaměstnavatelé budou získávat z porušování právních předpisů konkurenční výhodu na úkor zaměstnavatelů, kteří postupují s právními předpisy zcela v souladu. Na základě mých praktických zkušeností si dovolím prohlásit, že v naprosté většině případů i sami příslušní zaměstnanci veřejné správy provádějící kontrolní činnost mají zájem na tom, aby kontroly probíhaly co možno nejschůdněji a bez problémů, a že určitě není jejich záměrem za každou cenu nějaké "porušení" nalézt a zaměstnavatele za toto určitým způsobem popotahovat či sankcionovat.
Tento článek se svým zaměřením bude věnovat primárně kontrolám prováděným orgány inspekce práce, tj. oblastními inspektoráty práce, popř. Státním úřadem inspekce práce, které jsou příslušné ke kontrole dodržování pracovněprávních předpisů. Právními předpisy upravujícími postup orgánů inspekce práce při kontrolách jsou zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "kontrolní řád"), a zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o inspekci práce"), popř. i zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Není-li postup výslovně upraven v kontrolním řádu, užije se podpůrně zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). S ohledem na to, že kontrolní řád je obecným předpisem upravujícím provádění kontrol, lze poznatky získané při čtení tohoto příspěvku přiměřeně vztáhnout i na kontroly realizované jinými kontrolními orgány veřejné správy než orgány inspekce práce, postupujícími podle tohoto obecného právního předpisu.
ZAHÁJENÍ KONTROLY
Kontroly jsou zahajovány z moci úřední. Kontrolní řád rozlišuje tři způsoby zahájení kontroly (viz ust. § 5 odst. 2 KŘ). Jedním z těchto způsobů je zahájení kontroly doručením oznámení o zahájení kontroly kontrolované osobě (§ 5 odst. 2 písm. b) KŘ). Příslušný přípis, jímž je zahájení kontroly oznamováno, je doručován standardním formálním způsobem upraveným příslušnými právními předpisy, tj. nejčastěji v případě právnických osob do jejich datové schránky, u osob fyzických, popř. podnikajících fyzických osob, pak prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, nemají-li datovou schránku zřízenou.
Je-li nutno kontrolu zahájit přímo na místě (na pracovišti, na provozovně apod.), uplatní se zbývající dva způsoby zahájení kontroly. Kontrolu je tak možné zahájit i předložením pověření ke kontrole (viz § 5 odst. 2 písm. a) KŘ), jímž je v případě kontrol prováděných orgány inspekce práce nejčastěji průkaz inspektora. Zde je nutno zdůraznit, že zahájit kontrolu lze takto i bez fyzické přítomnosti kontrolované osoby (resp. příslušného právního zástupce této osoby). Pověření ke kontrole (průkaz inspektora) totiž nemusí být předloženo přímo kontrolované osobě, resp. osobě oprávněné za kontrolovanou osobu jednat (statutárnímu orgánu, zplnomocněnému zástupci apod.), ale je možné ho předložit i tzv. povinné osobě, která slovy kontrolního řádu "kontrolované osobě dodává nebo dodala zboží nebo ho od ní odebrala či odebírá, koná nebo konala pro ni práce, anebo jí poskytuje nebo poskytovala služby nebo její služby využívala či využívá, případně se na této činnosti podílí nebo podílela", je-li na místě kontroly přítomna. Kontrolu v podmínkách orgánů inspekce práce je tak možné zahájit, a běžně se tak i děje, např. s některým se zaměstnanců kontrolované osoby, popř. např. i s osobou, jež kontrolované osobě poskytuje služby apod.
Posledním způsobem (viz § 5 odst. 2 písm. c) KŘ), jak je možné kontrolu zahájit, je provedení prvního z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole (k samotnému předložení pověření ke kontrole srov. to, co již bylo uvedeno výše), přičemž takto však lze kontrolu zahájit pouze za podmínky, že provedení takových kontrolních úkonů je třeba k výkonu kontroly. V praxi si lze představit pod tímto "prvním kontrolním úkonem" třeba provedení kontrolního nákupu, nebo zdokumentování skutkového stavu a případné zachycení porušování právních předpisů (např. prostřednictvím fotoaparátu apod.). Po tomto "prvním kontrolním úkonu" musí vždy nezbytně následovat (nejpozději po provedení všech bezprostředně předcházejících kontrolních úkonů) předložení pověření ke kontrole (průkazu inspektora).
Jestliže je kontrola na místě zahájena jedním z k tomuto účelu určených a výše popsaných způsobů, tj. předložením pověření ke kontrole, nebo jemu předcházejícím "prvním kontrolním úkonem", a to bez přítomnosti kontrolované osoby (tj. bez přítomnosti statutárního orgánu, zplnomocněného zástupce či jiné osoby oprávněné ve věci dané kontroly jednat za kontrolovanou osobu), je povinen kontrolující kontrolovanou osobu (popř. příslušnou osobu oprávněnou za kontrolovanou osobu jednat) o zahájení kontroly dodatečně informovat. Nejčastěji se tak může dít prostřednictvím písemného sdělení. Způsob informování však zákonem pevně stanoven není, a proto si tak lze představit i informování telefonické apod. S ohledem na uvedené je tak vhodné zdůraznit, že kontrolovaná osoba vždy musí být o zahájení kontroly určitým způsobem informována. Kontrolu není tedy možné zahájit a následně vést, aniž by toto nebylo dáno kontrolované osobě na vědomí. V této souvislosti se tak v plné míře projevuje vhodnost a potřebnost toho, aby zaměstnavatelé kontrolovali obsah svých datových schránek, popř. přijímali a vyzvedávali si písemnosti doručované prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. To, jaké důsledky v případě laxního přístupu k této "povinnosti" to může způsobit, si popíšeme ještě podrobněji později.
Konkrétně inspektorům orgánů inspekce práce je pak v souvislosti se zahájením kontroly (bez ohledu na způsob zahájení) dána zákonem o inspekci práce ještě jedna zvláštní povinnost. Pokud u zaměstnavatele působí odborový orgán nebo rada zaměstnanců nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, je kontrolující inspektor povinen tyto o zahájení kontroly informovat.
NÁSLEDNÝ PRŮBĚH KONTROLY
Následný průběh kontrol, jež jsou předmětem tohoto příspěvku, tj. kontrol dodržování pracovněprávních předpisů prováděných orgány inspekce práce, se po jejich zahájení může případ od případu lišit, a není tak dost dobře možné jej zobecňovat. V případě kontroly zahájené doručením oznámení o zahájení kontroly může být dalším následným krokem např. stanovení termínu provedení šetření přímo u zaměstnavatele (v jeho sídle, na provozovně apod.) a posléze tedy i realizace tohoto šetření. Na druhé straně je však též možné, že kontrola bude v těchto případech provedena distančně, popř. že zaměstnavatel bude v souladu s ust. § 9 odst. 1 ZIP (k tomu srov. to, co bude uvedeno níže) vyzván, aby se dostavil na pracoviště oblastního inspektorátu práce (Státního úřadu inspekce práce) a poskytl údaje, dokumenty nebo věci související s výkonem kontroly. Pakliže je kontrola zahájena na místě samém, z logiky věci je zřejmé, že bude následovat kontrolní šetření a zjišťování skutkového stavu v daném okamžiku a na tomto daném místě.
Obecně lze shrnout, že délka kontroly a její průběh jsou závislé na mnoha faktorech, konkrétně zejména pak na povaze kontroly, jejím předmětu, rozsahu zkoumaných skutečností apod. Doba trvání kontroly je samozřejmě rovněž odvislá od toho, do jaké míry při kontrole kontrolovaná osoba s kontrolujícím spolupracuje. Poskytuje-li kontrolovaná osoba potřebnou součinnost, může kontrola probíhat bez průtahů a zdárně ke svému ukončení. Naopak v případě, že kontrolovaná osoba součinnost v potřebné míře neposkytuje, či dokonce kontrolu "sabotuje" a její průběh obstruuje, lze očekávat, že délka kontroly se může poměrně značně natáhnout.
POVINNÁ OSOBA
Předtím než svůj zájem přesuneme k popisu příslušné právní úpravy vážící se k vlastnímu průběhu kontroly, tedy zejména pak k vymezení jednotlivých práv a povinností kontrolujícího (inspektora), považuji za vhodné upozornit na jednu důležitou skutečnost. Pro někoho může být poněkud překvapující, že kontrola se nemusí dotýkat výhradně jen kontrolované osoby, ale potřebné podklady pro kontrolu lze vyžadovat a získávat i od osoby povinné (k zákonnému vymezení osoby povinné viz to, co bylo již uvedeno výše). Toto vyplývá z ust. § 10 odst. 3 KŘ, jež stanoví, že povinná osoba je povinna poskytnout kontrolujícímu součinnost potřebnou k výkonu kontroly, nelze-li tuto součinnost zajistit prostřednictvím kontrolované osoby. V praktické rovině, jestliže tedy např. nelze v rámci kontroly z určitého důvodu získat některé údaje, dokumenty nebo věci vztahující se k předmětu kontroly přímo od dané kontrolované osoby, je možné je vyžadovat od osoby povinné, pokud těmito disponuje či zde je alespoň důvodný předpoklad, že by jimi disponovat mohla či měla.
Takto lze povinné osoby využít po celou dobu kontrolního šetření, a to ačkoliv by se mohlo zdát, že tomu tak není vzhledem k tomu, že zákonná definice povinné osoby je obsažena v ust. § 5 KŘ nadepsaném "Zahájení kontroly". Povinnou osobou může být jak právnická, tak fyzická osoba; v souvislosti s kontrolami v oblasti pracovněprávní se sluší podotknout, že povinnou osobou tedy může být i jiný než kontrolovaný zaměstnavatel. Na druhou stranu je však nutné zdůraznit, že povinná osoba není v žádném případě osobou kontrolovanou. Kontrola probíhá u kontrolované osoby, nikoliv u povinné osoby. Předmětem zkoumání jsou výlučně vždy skutečnosti týkající se kontrolované osoby a po povinné osobě tedy nelze požadovat jiné skutečnosti, než které se vztahují ke kontrolované osobě, a to jen za podmínky, že je není možné získat od samotné kontrolované osoby.
OPRÁVNĚNÍ KONTROLUJÍCÍHO INSPEKTORA
Kontrolující inspektoři z povahy věci využívají jednotlivých kontrolních oprávnění, které jim k výkonu kontroly svěřují příslušné právní předpisy. Tato jsou zcela nezbytná a ve svém souhrnu umožňují kontrolu zdárně provést a realizovat. Je samozřejmé, že samotní inspektoři by si měli být těchto svých kontrolních oprávnění vědomi a měli by o nich mít dokonalý přehled. Mám ale za to, že určitý, alespoň obecný, přehled o tom, co v rámci kontroly kontrolující inspektoři dle příslušných právních předpisů mohou činit, by měli mít i sami kontrolovaní zaměstnavatelé.
Jednotlivá oprávnění kontrolujícího inspektora oblastního inspektorátu práce (popř. Státního úřadu inspekce práce) vycházejí zejména z kontrolního řádu. V těchto případech jsou tedy shodná s oprávněními kontrolujících jiných kontrolních orgánů, jež taktéž kontroly provádějí v režimu kontrolního řádu. Stěžejním a nezbytným oprávněním vůbec pro to, aby kontrola mohla být reálně vykonána, je právo kontrolujícího v souvislosti s výkonem kontroly vstupovat do staveb, dopravních prostředků, na pozemky a do dalších prostor s výjimkou obydlí, jež vlastní nebo užívá kontrolovaná osoba anebo jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly, je-li to nezbytné k výkonu kontroly. Vlastníci nebo uživatelé těchto prostor jsou povinni kontrolujícímu vstup umožnit. Kontrolující je dále v rámci kontroly oprávněn požadovat prokázání totožnosti fyzické osoby, jež je přítomna na místě kontroly, jde-li o osobu, která plní úkoly kontrolované osoby, nebo osobu, která může přispět ke splnění účelu kontroly. Kontrolující má rovněž právo provádět kontrolní nákupy, odebírat vzorky, provádět potřebná měření, sledování, prohlídky a zkoušky. Velice důležitým a v rámci kontrol pracovněprávních předpisů poměrně hojně využívaným oprávněním je možnost kontrolujícího požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby. V mnoha případech je pak dále potřebné, pro řádné zjištění a zdokumentování skutkového stavu v daném časovém okamžiku a na daném místě až zcela klíčové, využití práva kontrolujícího pořizovat obrazové nebo zvukové záznamy. Kontrolující může také, po předchozím projednání s kontrolovanou osobou a pouze v míře nezbytné pro průběh kontroly, užívat technických prostředků kontrolované osoby.
Jak již bylo několikrát zdůrazněno, kontrolní řád je toliko obecným procesním předpisem upravujícím provádění kontrol, který tak nemůže reagovat na všechny možné odlišnosti a zvláštnosti jednotlivých "typů" kontrol. Z tohoto důvodu tak kontrolní řád v sobě rovněž zakotvuje určité "souhrnné" a "doplňkové" oprávnění vyžadovat od kontrolované osoby (popř. povinné osoby) další součinnost potřebnou k výkonu kontroly. Do tohoto "souhrnného" oprávnění lze zařadit kromě jiného i oprávnění kontrolujícího (a jejich vynucování) výslovně v kontrolním řádu neuvedená, ale upravená v jednotlivých zvláštních předpisech vázajících se konkrétně k jednotlivým kontrolním orgánům a ke kontrolám jimi prováděným, tj. tedy u orgánů inspekce práce oprávnění obsažená v zákoně o inspekci práce.
V případě kontrol prováděných orgány inspekce práce pak další oprávnění inspektorů vycházejí ze zákona o inspekci práce, jež je zvláštním předpisem ve vztahu ke kontrolnímu řádu jako obecnému procesnímu předpisu. Ačkoliv některá z těchto zvláštních oprávnění jsou do určité míry obdobná s právy zakotvenými v kontrolním řádu či se s nimi do určité míry překrývají, většina z nich je pro náležitý výkon kontrolní činnosti v oblasti pracovněprávních vztahů zcela nezbytná a potřebná.
Inspektoři orgánů inspekce práce tak jsou v rámci kontrol dodržování pracovněprávních předpisů oprávněni mimo jiné např. dotazovat se zaměstnanců kontrolované osoby bez přítomnosti dalších fyzických osob, zástupce příslušného odborového orgánu nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na záležitosti související s vykonávanou kontrolou či nařizovat zachování místa úrazového děje v původním stavu až do skončení šetření o pracovním úrazu nebo po dobu nezbytnou k zadokumentování místa úrazového děje (oprávnění zvláštně důležité v oblasti kontrol BOZP a pracovních úrazů). Poměrně hojně využívaným oprávněním je pak právo zakotvené v ust. § 9 odst. 1 ZIP, dle kterého inspektor může v odůvodněných případech vyzvat kontrolovanou osobu, aby se v určené lhůtě dostavila na pracoviště daného oblastního inspektorátu práce (popř. Státního úřadu inspekce práce) a poskytla údaje,…
